Нацгвардійці президента: чому бажання контролювати НГУ вдарить по нацбезпеці України

Поки громадські активісти продовжують святкувати відставку міністра внутрішніх справ Арсена Авакова – у керівній партії повернулися до ідеї перепідпорядкувати президентові Національну гвардію України. Відповідну заяву днями зробив очільник президентської фракції у парламенті Давид Арахамія.

Хтось вбачає в цьому намагання чинної влади послабити вплив Авакова на силові структури і палко вітає суттєве скорочення повноважень та впливу наступного міністра. А хтось – б’є на сполох, вказуючи на неконституційність такого рішення та його згубність для самої НГУ. Чия правда? Чи дійсно підпорядкування Нацгвардії президенту знищить цю силову структуру? І, нарешті, чи не пиляють "слуги", які форсують відповідні зміни, гілку, на яку всадили вже повністю підконтрольного Зеленському нового міністра внутрішніх справ Дениса Монастирського?

З "підводними каменями" скандальної ініціативи розбирався OBOZREVATEL.

Нацгвардія в структурі МВС: відібрати не можна залишити?

ЗМІ вже давно охрестили нацгвардійців "універсальними солдатами", а Нацгвардію – "мініармією" міністра-рекордсмена Арсена Авакова. Тож не дивно, що за право перебрати Нацгвардію під свій контроль у високих владних кабінетах давно точилися справжні підкилимні війни.

Назовні вони виплили з приходом до влади новообраного гаранта Конституції Володимира Зеленського. Однією з перших законодавчих ініціатив шостого президента став невідкладний законопроєкт, яким пропонувалося вивести Нацгвардію з підпорядкування МВС і передати її під контроль глави держави. Подейкують, ця ініціатива виходила від тодішнього очільника Офісу президента Андрія Богдана – і зустріла категоричний спротив із боку беззмінного після Революції Гідності очільника МВС. Тоді, у серпні 2019-го, як згадував сам Богдан уже після звільнення, Аваков навіть пригрозив, що піде у відставку у разі, якщо Банкова зважиться іти у справі з НГУ до кінця. "Шантаж" виявився успішним. Чи то через відсутність реальної альтернативи Авакову в кріслі міністра, чи то через небажання отримати настільки впливового ворога, у Зеленського від ідеї перепідпорядкувати Нацгвардію президенту відмовились. Аж до моменту відставки Авакова.

За "вічним" міністром ще не встигло вихолонути крісло, як голова фракції "Слуги народу" в парламенті Давид Арахамія зробив гучну заяву: одним із ключових завдань наступника Авакова, ексголови Комітету з питань правоохоронної діяльності Дениса Монастирського, на Банковій бачать "роздроблення" міністерства-"монстра". Зокрема, зі структури МВС планують забрати прикордонну службу та Національну гвардію. Під питанням – міграційна служба.

"Таке велике міністерство, його треба розбивати на декілька інстанцій... Дуже складно керувати таким монстроподібним міністерством… У нас як у керівної коаліції є план інституційний щодо того, що такі великі міністерства треба розбивати на декілька інстанцій – Нацгвардія має бути роз'єднана з поліцією, і прикордонна служба також", – заявив Арахамія в ефірі одного із загальнонаціональних телеканалів 16 липня, вже наступного дня після того, як Верховна Рада проголосувала за відставку Авакова.

Тож керівна коаліція повернулася до, здавалося б, "похованої" в 2019 році ідеї, прописаної у президентському законопроєкті №1007 щодо підпорядкування НГУ безпосередньо президентові. Однак чи не обернеться бажання глави держави розширити власну впливовість та повноваження катастрофою для нацбезпеки?

НГУ: від створення – до перетворення на "камінь спотикання"

У нинішньому своєму вигляді Національна гвардія України була створена навесні 2014-го року, коли Росія окупувала український Крим і взялася до реалізації проєкту "Новоросія" та створення озброєних анклавів – так званих "народних республік" – на Донбасі.

Новостворена силова структура фактично повторила долю своєї попередниці – Національної гвардії України, що була створена як окрема структура одночасно з проголошенням незалежності у 1991 році. Різні за суттю, відомства-"тезки" все ж мали певні схожі риси. На зорі створення незалежної України нова силова структура мала захистити новостворену державу в умовах, коли ніхто не міг гарантувати, що на її захист стануть збройні сили, що багато десятиріч керувалися з Москви.

Ці побоювання виявилися марними, армія тоді була з народом. Однак Національна гвардія як окремий орган проіснувала аж до 2000 року, коли була розформована Верховною Радою України. Тоді парламент пішов на цей крок, бо депутати боялися, що другий президент України Леонід Кучма використає НГУ для встановлення диктатури. Тож Нацгвардія відійшла в історію. Бійців розформованої структури розподілили між іншими силовими органами, переважно вони потрапили до Внутрішніх військ.

Наступниця структури з 9-річною історією, Національна гвардія України зразка 2014 року, теж ключовою метою створення мала захист суверенітету, територіальної цілісності України та її життя і безпеку її громадян.

Створення НГУ, як і в далекому 1991-му, чималою мірою було зумовлено різким падінням довіри до силовиків Криму, Донецької та Луганської областей та численними випадками бездіяльності або й відвертої зради з їхнього боку.

"(Необхідно) створити на базі внутрішніх військ України Національну гвардію, мета якої – захистити країну і громадян від будь-яких злочинців, від зовнішньої і внутрішньої агресії. Оголосити часткову мобілізацію в Національну гвардію і Збройні сили України", – так обґрунтовував необхідність "відродження" Нацгвардії з новими повноваженнями та підпорядкуванням МВС тодішній секретар нацбезпеки та оборони та в.о. президента України Олександр Турчинов.

Однак цього разу створювалася Нацгвардія не як окрема структура, не як військове формування в традиційному розумінні, а як багатофункціональний суб’єкт правовідносин із розгалуженою структурою і основною роллю – допомагати силам Нацполіції в забезпеченні охорони громадського порядку та громадської безпеки. І це – дуже важливий момент: Нацгвардія, починаючи з 2014-го року, жодної своєї функції не виконувала самостійно – а лише виключно у тісній взаємодії з іншими силовими структурами, насамперед із підпорядкованих МВС.

"Кістяк" нової силової структури склали бійці ВВ та добровольці (ті, що сформували два чи не найбоєздатніших підрозділи НГУ – "Азов" та батальйон імені генерала Кульчицького).

Саме нацгвардійці пліч-о-пліч із добровольцями взяли на себе перший удар російської агресії – поки майже знищена міністрами-ставлениками Кремля армія повільно, зі скрипом відновлювала боєздатність своїх підрозділів. І саме Нацгвардія України у 2014-му зіграла вагому роль у стрімкому звільненні українських міст і сіл, що були окуповані ірегулярними підрозділами РФ. Водночас, нацгвардійців активно залучали до охорони громадського порядку під час масових акцій, що після Майдану стали невід’ємною частиною української дійсності. Й іноді, як-от під час заворушень під Верховною Радою наприкінці серпня 2015-го через спробу ВРУ надати тимчасовий "особливий статус" ОРДЛО, на таких акціях бійці Нацгвардії навіть гинули.

Згідно із Законом України "Про Національну гвардію України" від 13 березня 2014 року, новостворена силова структура є військовим формуванням із правоохоронними функціями. Це дозволяло використовувати НГУ в правових межах Антитерористичної операції, яка проводилася на Донбасі з 13 квітня 2014 року (наступного дня після захоплення бандою ФСБівця Ігоря Стрєлкова-Гіркіна міста Слов’янськ) до 16 березня 2018 року. Адже серед "військових" функцій НГУ – захист конституційного ладу України та її територіальної цілісності, участь у припиненні збройних конфліктів та провокацій на державному кордоні. Законодавчо виписане також залучення НГУ до здійснення правового режиму воєнного стану.

Однак основними – і значно ширшими – є саме правоохоронні функції Нацгвардії. Тут і охорона громадського порядку та забезпечення захисту й охорони життя, прав, свобод та законних інтересів громадян. І участь у припиненні масових заворушень. І охорона масових зібрань. І залучення до спецоперацій зі знешкодження озброєних злочинців та воєнізованих або організованих груп, до антитерористичних заходів. І охорона – дипломатичних представництв та консульств, баз матеріально-технічного забезпечення МВС, спеціальних вантажів, ядерних установок та важливих державних об’єктів, звільнення захоплених адмінбудівель. І робота в районах виникнення надзвичайних ситуацій... Із 19 функцій, які покладені законом на Нацгвардію, 14 є правоохоронними за своєю суттю.

Саме через це Нацгвардія і створювалася у підпорядкуванні саме МВС – із можливістю перепідпорядкування Міністерству оборони на час дії правового режиму воєнного стану.

Нацгвардія "під президентом": усупереч Конституції, на шкоду націнтересам?

Ще в серпні 2019 року ідею Зеленського щодо змін у підпорядкуванні НГУ розкритикували фахівці Головного науково-експертного управління ВРУ. Вони зауважили: "правоохоронна" компонента у функціоналі Нацгвардії превалює над "військовою", через що військово-політичне та адміністративне керівництво цією структурою від початку і було покладено на міністра внутрішніх справ України. У підпорядкування міністра оборони ж НГУ, згідно із чинним законодавством, переходить виключно на час дії воєнного стану.

Посилаючись на міжнародний досвід та досвід застосування внутрішніх військ МВС України, експерти твердять: підпорядкування НГУ як окремого формування саме Міністерству внутрішніх справ є доцільним як з організаційної точки зору, так і з точки зору відповідності такого рішення конституційно-правовим приписам.

Натомість бажання президента підпорядкувати НГУ собі в Головному науково-експертному управлінні ВРУ обережно, але однозначно оцінили як перевищення конституційних повноважень.

"У рішенні Конституційного Суду України від 10 квітня 2003 р. № 7-рп/2003 у справі про гарантії діяльності народного депутата України зазначено, що "повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює ухвалення законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки)"… Президент України відповідно до Конституції України здійснює керівництво в сфері національної безпеки і оборони, але при цьому є Верховним Головнокомандувачем лише Збройних сил України, а не будь-яких збройних формувань і правоохоронних органів… Основний Закон України прямо не наділяє Президента України повноваженнями щодо керівництва у сфері охорони громадського порядку та забезпечення громадської безпеки та щодо виконання інших правоохоронних функцій, які покладені Законом на НГ", – зазначили експерти.

Вони озвучили сумніви у доцільності такого перепідпорядкування. Та зауважили: остаточне слово у цьому питанні має сказати Конституційний Суд України.

І дійсно: стаття 106 Конституції, а також згадана та низка інших рішень КСУ встановлюють вичерпний перелік повноважень президента – і унеможливлюють його штучне розширення іншими законами України. А стаття 13 ЗУ "Про національну безпеку" зводить нанівець намагання авторів законопроєкту №1007 апелювати до повноважень президента здійснювати керівництво у сферах національної безпеки та оборони: спрямування діяльності НГУ серед них немає.

Ба більше: вжиття заходів щодо забезпечення прав та свобод людини і громадянина, як і здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку та боротьби зі злочинністю (а саме цим у взаємодії з правоохоронними органами і має займатися Національна гвардія), Конституцією віднесено до компетенції Кабміну. А відтак – підпорядкування НГУ безпосередньо президенту дійсно виглядає як перевищення повноважень.

А на додачу – створює низку серйозних казусів щодо розподілу повноважень та сфер відповідальності між різними гілками влади. Адже президент у разі перепідпорядкування йому НГУ фактично відповідатиме за охорону громадського порядку – поруч із тією ж Нацполіцією. У сфері його відповідальності опиниться забезпечення охорони органів державної влади, перелік яких визначає Кабмін, а також охорона посадових осіб. Президент відповідатиме також за охорону ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання державної власності, важливих державних об’єктів, спеціальних вантажів, дипломатичних представництв, консульських установ іноземних держав, представництв міжнародних організацій в Україні, переліки яких встановлює уряд. Навіть за придушення повстань ув’язнених у тюрмах та конвоювання підсудних до суду чи в’язниці, за логікою речей, прямо відповідатиме Зеленський. На додачу, саме президент автоматично перебере на себе обов’язок забезпечувати нормативно-правове врегулювання діяльності НГУ.

Чи входить все це у сферу повноважень президента і чи потрібне йому аж таке широке поле відповідальності – запитання риторичне.

Саме тому на фоні схвалення ідеї у такий екзотичний спосіб послабити Авакова, який за 7 років у кріслі міністра встиг обрости як серйозним впливом, так і чималим пулом недоброзичливців, лунають і поки мало чутні голоси, що закликають не порушувати Конституцію і згадати про елементарний здоровий глузд. Зокрема, депутатка від "Європейської солідарності" Ірина Фріз, яка в парламенті 8-го скликання входила до Комітету з питань нацбезпеки та оборони, а згодом – очолювала Міністерство ветеранів, вбачає в озвучених Арахамією планах Банкової спробу узурпації влади.

"Вважаю ідею роз’єднання МВС, що запропонована "слугами", шкідливою та такою, що суперечить євроінтеграційним прагненням України. Розчленувати МВС заради послаблення впливу на нього Арсена Авакова після відставки – це прояв слабкості влади. В той же час прагнення Зеленського підпорядкувати собі Національну гвардію – це ознака узурпації влади з його боку та підготовки до придушення масового невдоволення… Єдиною причиною такого кроку з боку влади я бачу страх. Страх перед народом та народним гнівом. Втілити наживо сценарій фільму "Слуга народу" не вдалося. Погіршення економічної ситуації та нездатність захистити національні інтереси держави штовхає владу на шлях Януковича: посилення диктатури", – заявила Фріз OBOZREVATEL.

Вона переконана: реалізація подібних намірів стане вироком для Національної гвардії, яка зіграла велику роль у протидії як зовнішнім, так і внутрішнім ворогам української державності. А відтак – вдарить по національній безпеці України.

"Хочу нагадати "слугам", що спочатку Нацгвардія була створена з Внутрішніх військ, що мали достатньо специфічні завдання в інтересах МВС. Зараз значна кількість функцій НГУ так чи інакше пов’язана з діяльністю поліції: запобігання, виявлення кримінальних (адміністративних) правопорушень, охорона дипломатичних представництв, забезпечення охорони спеціальних вантажів, протистояння масовим заворушенням тощо. Отже, виведення НГУ з підпорядкування МВС ускладнить виконання нею певних функцій", – переконана Фріз.

А на додачу – створить серйозні проблеми у функціонуванні самої структури. Зокрема, у питаннях соціального захисту як чинних, так і колишніх військовослужбовців – медичного, пенсійного, психологічного забезпечення, формування єдиних стандартів у сфері відомчих закладів освіти тощо.

Аналітики стверджують: дискусійною з точки зору Конституції України є й сама ідея функціонування НГУ як самостійного військового формування. Нацгвардія не фігурує як окремий суб’єкт у Конституції, тож її виведення зі складу одного з таких суб’єктів фактично перетворить її на військове формування, що перебуває поза конституційним полем. Без внесення змін до Конституції це означатиме лише одне: структуру, яка всі ці роки захищала Україну від зовнішньої агресії та українців – від внутрішніх диверсій, просто зроблять незаконною!

Ослаблене МВС, діяльність якого роками вибудовувалась з урахуванням нерозривного зв’язку з НГУ, прикордонною службою та іншими структурами, підпорядкованими цьому міністерству, просто не зможе ефективно виконувати покладені на нього функції. А відтак – на нас чекають буремні часи. Чи зможе відокремлено існувати Нацгвардія, наскільки ефективною вона буде і чи є взагалі бодай часточка державницького мислення у людей, які із сумнівних причин взялися фактично знищувати боєздатну структуру, – велике питання.

Тож хочеться нагадати владі просту істину: боротися зі вже переможеним опонентом ціною послаблення структури, яка забезпечує безпеку людей, – недалекоглядно. Знищувати Нацгвардію, яка вже продемонструвала свою ефективність у протидії зовнішнім та внутрішнім проявам гібридної агресії РФ під час війни, – злочинно.

І за це рано чи пізно доведеться відповідати.