Портнов: як новий КПК вплинув на життя пересічного українця

Дуже часто нове зустрічають в штики. Ті, хто звик жити в старій і звичній системі цінностей, з трудом сприймають нові правила і умови. Тільки час і факти можуть змусити об'єктивно і справедливо подивитися на серйозні зміни і нововведення. Новий Кримінальний процесуальний кодекс України (КПК) не став винятком. І хоча часу з моменту його вступу в силу пройшло не так багато, щоб його переваги стали очевидні, факти свідчать, що кримінально-правова система України практично повністю змінилася навіть за ці короткі п'ять місяців. Спробуємо відповісти на ключові питання: кому стало легше в новій системі? Як норми КПК вплинули на життя пересічного громадянина? Які ще кроки необхідно зробити в продовження реформи кримінальної юстиції, щоб зберегти її основні досягнення? Андрій Портнов розповів про це Дзеркалу тижня .

У СІЗО стає вільніше ...

Згадуючи, як починалася ця реформа, зазначу, що її насилу сприймали практично все, чиї повноваження і функції вона зачіпала. Найзавзятішими її опонентами виступали навіть не політична опозиція, а правоохоронні органи. Це сьогодні вони вже змирилися з неминучістю роботи в нових умовах, хоча до останнього моменту робили спроби призупинити або відкласти ці нововведення. У хід йшли різні методи: від законодавчих ініціатив щодо відстрочення введення в дію нового КПК до спроб, основаних на різних рівнях, дискредитувати саму концепцію проведених перетворень. Уже цей факт спростовує твердження критиків про те, що новий кодекс нібито посилює роль і можливості правоохоронних органів. Було б нерозумним припустити, що чиновники всіма силами відхрещувалися від тих широких процесуальних можливостей для себе, які приписують КПК наші опоненти.

Незважаючи на таку протидію, все нові елементи кримінально-процесуального законодавства заробили. Немає жодної позиції, яка давала б збої при застосуванні або узгоджувалась з нормами інших законодавчих актів у правовій системі.

Головним досягненням нового закону став той факт, що громадяни, підозрювані у скоєнні ненасильницьких злочинів, вже не перебувають у слідчих ізоляторах. Підкреслю: масово звільнилися за кілька місяців. Це сталося дуже швидко. Наша команда саме так це планувала і уявляла. Державна політика в цьому питанні полягає не в тому, щоб звільнити побільше людей з СІЗО, а в новому ставленні до структуризації злочинів та їх суспільної небезпеки. І тут є два підходи. Перший: якщо людина підозрюється в несплаті податків, він не небезпечний для громадянина на вулиці і навряд чи зробить насильство. Другий: до вироку суду людина взагалі не винен і, у чому б він не підозрювався, крім загрози життю і здоров'ю громадян, він може виконувати свої процесуальні обов'язки перед слідством і судом без ізолятора. Держава пов'язує такої людини заставою або іншими запобіжними заходами, даючи можливість захищатися від правосуддя на волі.

Отже, хто ж залишився в СІЗО сьогодні? Громадяни України, які не мають вироку суду, які підозрюються у скоєнні тяжких та особливо тяжких насильницьких злочинів - це основна маса. Трохи громадян, підозрюваних у скоєнні нетяжких та середньої тяжкості злочинів, яким суд давав шанс бути на волі до вироку суду, але вони порушили раніше обрану міру запобіжного заходу і в зв'язку з цією обставиною взяті під варту. Таких людей небагато. І третя категорія людей - це ті, хто був на волі до вироку, але нещодавно визнаний винним у вчинення злочину, отримавши покарання у вигляді позбавлення волі. До вступу вироку в силу ці люди перебувають у СІЗО. Що це означає? Те, що якщо людина не здійснював насильства, правоохоронна і судова системи не знайшла інструментів для укладення його до в'язниці. Саме не знайшла, хоча я переконаний, що дуже часто шукала такі інструменти. І тут важливо підкреслити, що правоохоронна система зробила це не з міркувань гуманізму або різкої зміни професійної філософії, а саме в силу повного законодавчої заборони та нівелювання таких можливостей. І тепер це не залежить від чиєїсь волі, так як до такого громадянина суд не зможе застосувати арешт, а прокурор не може це суду запропонувати. Це безальтернативні формулювання КПК.

Крім цього, після закінчення кожних двох місяців суди здійснюють контроль обгрунтованості тримання громадянина в місцях попереднього ув'язнення, в результаті з СІЗО поступово виходять громадяни, взяті під варту згідно з попереднім КПК і старими правилами.

Що ми маємо в підсумку: на початку 2012 р. під вартою містилося близько 38 тис. чоловік. Торік була здійснена перша частина реформи кримінальної юстиції у вигляді пакету законів про декриміналізацію і гуманізацію злочинів господарського характеру. Ми виключили з Кримінального кодексу 16 статей, включаючи товарну контрабанду, а в розділі КК, де йдеться про господарські злочини, замінили покарання у вигляді позбавлення волі на фінансові штрафи. Це дозволило скоротити число утримуються під вартою майже до 32 тис. чоловік.

Завдяки вже новим механізмам КПК, сьогодні у слідчих ізоляторах залишилося близько 26 тис. громадян. Тобто приблизно за рік кількість осіб, які утримуються в слідчих ізоляторах, зменшилася майже на 12 тис. Всебічна аналітика свідчить, що це ніяк не відбилося на криміногенній ситуації в нашій країні. Більше того, ми позбавили громадян від ризику бути підданими недозволеним методам ведення слідства, від неминучого впливу кримінального середовища, при цьому давши можливість повноцінно готувати свій захист в судовому процесі. Що при цьому отримала сторона обвинувачення? Зовсім нічого, крім вимушеної необхідності відмовитися від випробуваних інструментів тиску на підозрюваних. Чи це не доказ спрямованості нового КПК на дотримання прав кожного пересічного громадянина?!

Який показник ми не очікували побачити, і що нас здивувало? Це ставлення громадян до виконання своїх обов'язків перед слідством і судом. Українські громадяни порушували запобіжний захід у вигляді застави в менш, ніж 1% випадків. Ця цифра означає, що люди не хочуть мати проблем і дисципліновано виконують зобов'язання, покладені судом: не виїжджають за межі населеного пункту, вчасно є до слідчого і в суд. На депозитні рахунки держави вже надійшло понад 73 млн грн у вигляді застав, які відразу ж, після завершення виробництва, повертаються громадянам, які не ховається від правосуддя (для порівняння: у 2011 р. надійшло трохи більше дев'яти млн. грн, що у вісім разів менше , ніж за п'ять місяців дії нового Кодексу). Ці гроші - гарантія виконання громадянами своїх обов'язків. Лише кілька десятків тисяч гривень конфісковано державою за невиконання рішень судів. Ми припускали, що даний показник може досягати 10-20%, але навіть у цьому випадку відмова від утримання в слідчих ізоляторах осіб, що не становлять загрози для суспільства, був би виправданий. Відверто кажучи, в розвинених демократіях громадяни поводяться гірше, ніж українці.

Напрацьовується і практика застосування такого запобіжного заходу як домашній арешт - це понад 1100 випадків по всій Україні, що становить близько 7% від усіх запобіжних заходів, застосовуваних до підозрюваних. Перші місяці показали, ця міра повністю себе виправдала: майже ніхто не зник і не вчинив нового злочину. А раніше ці люди сиділи в камерах і роками чекали вироку.

Ще одна проблема, час від часу з'являється в інформаційному просторі, - це фіксація та облік заяв про злочини в Єдиному реєстрі досудових розслідувань (ЕРДР). Це нове і сміливе для нашої країни рішення. Для ознайомлення з успішною практикою його реалізації нашу країну відвідали представницькі делегації правоохоронних і законодавчих органів республіки Казахстан та Російської Федерації. Сьогодні повідомлення про злочин вноситься до реєстру, його більше не можна приховати. Воно зобов'язане бути зареєстрованим, навіть якщо згодом виявиться, що це взагалі не злочин, а цивільний спір. Тепер на громадянина не лежить тягар жити в черговій частині районної міліції з неприйнятим заявою, тепер правоохоронець зобов'язаний письмово за строго встановленою формою дати юридичну життя зверненням громадянина. І з того моменту, як людина випустив з рук своє звернення, він автоматично отримав цілий ряд нових правових можливостей, в тому числі - мати процесуальні права потерпілого, оскаржити дії слідчого, прокурора, судді.

До речі, звернувшись із заявою про злочин, громадянин автоматично отримує статус потерпілого, якщо вважає себе таким. Якщо ж слідчий захоче довести зворотне, йому доведеться обгрунтувати свою позицію в постанові, яку може бути оскаржено в суді. Тобто тепер не громадянин змушений відстоювати свої права в органах влади, а, навпаки, органи влади зобов'язані умотивовано пояснювати причини тих чи інших процесуальних рішень.

При цьому наші критики іноді зіставляють сьогоднішні показники кількості зареєстрованих заяв з даними про кількість кримінальних справ, порушуваних до набрання чинності нового КПК, натякаючи на те, що зараз таких справ стало більше. І оскільки показник розкриття зберігся на рівні минулих років, приходять до сенсаційного висновку про те, що кодекс заважає правоохоронним органам знаходити і карати злочинців.

Не беруся стверджувати про свідомості або несвідомості цього омани, але точно можу сказати: такий же показник був і в попередні роки, але більша частина подібних заяв, якщо й реєструвалася, то не в книзі обліку злочинів і правопорушень, а, наприклад, в канцелярії як звичайне звернення громадян. Фахівці чудово розуміють різницю і можуть об'єктивно оцінити факти.

Саме з новими вимогами кодексу про необхідність реєструвати будь-яка заява пов'язаний сплеск кількості звернень громадян, зареєстрованих в ЕРДР.

Правда, тепер багато хто помилково порівнюють реєстрацію заяви в реєстрі з порушенням справи, проводячи між цими поняттями паралель. Хоча потрібно визнати, що доведеться ще за інерцією роками відвикати від старого і звичного тези "порушено кримінальну справу". Такого набору слів в побуті більше немає. І сам факт реєстрації заяви про злочин ще нічого не означає, оскільки для кожної дії, що обмежує права громадянина, необхідна санкція суду.

Щит для бізнесу

Окремо хочу звернути увагу на посилення гарантій ведення підприємницької діяльності в нашій країні. Думаю, у багатьох ще свіжі в пам'яті "маски-шоу", шокують як представників вітчизняного, так і іноземного бізнесу. Новий КПК став своєрідним щитом для підприємця.

Так, за п'ять місяців дії кодексу, за поданнями податкових органів в Україні, під вартою не міститься жодної людини! І наше завдання-зберегти цю тенденцію, щоб податкова міліція остаточно забула про існування такого запобіжного заходу як тримання під вартою. Це найважливіший індикатор безпеки ведення бізнесу, стимулюючий його розвиток. Ні на території країн колишнього СНД, ні в європейському співтоваристві таких показників немає. Україна в цій частині законодавства запустила найбільш ліберальний в Європі механізм.

Можливо, комусь здасться, що подібна ліберальність не припустима з погляду заходу господарських злочинів. Але після стількох років практики тиску на бізнес з боку правоохоронної системи, що виходить часом за рамки законності, такий крок більш ніж виправданий. Є досить інших інструментів, щоб через процесуальні дії і рішення суду розслідувати злочини, пов'язані з податковими зобов'язаннями. Ми вчинили в цій сфері настільки радикально, бо дехто в цій сфері вже сильно всім набрид. І виправити ситуацію можна було, лише "відрізавши" можливості і повноваження.

Введення в дію нового КПК дозволило підприємцям забути і про практику забігів на підприємства людей в масках і шоломах. Подібних випадків за останні п'ять місяців в Україні також немає. Для залучення до вчинення процесуальних дій таких підрозділів необхідно, щоб особа підозрювалася у вчиненні тяжкого або особливо тяжкого злочину, а також наявність достатніх підстав вважати, що до проведення цих дій буде здійснюватися фізичний опір.

Крім того, провести обшук в офісі, на складах, в нежитлових приміщеннях можна виключно з санкції суду. Раніше судовий контроль поширювався на недоторканність тільки приватного житла. Як результат, загальна кількість обшуків в Україні зменшилася більш ніж у два рази. Це можна пояснити тим, що слідчі органи зобов'язані привести суду вагомі аргументи необхідності саме такого способу збору доказів, а суди, в свою чергу, досить відповідально підходять до санкціонування таких дій. У деяких областях, наприклад, у Харківській, Донецькій, Тернопільській, кожне четверте подання на проведення обшуку суд не задовольняє, навіть незважаючи на те, що правоохоронці менше звертаються до суду в силу обтяження для них даної процедури.

Справедливість з економією

Новим для України інститутом стали угоду з прокурором про визнання провини і угода з потерпілим про примирення. За даними органів прокуратури та суду, в Україні укладено більше

6000 угод, з яких вже затверджено судом близько 3700. Сьогодні практично кожне дев'яте кримінальне провадження закінчується направленням до суду матеріалів про затвердження таких угод. І кожен місяць їх число зростає. Що означає цей показник? Те, що правоохоронні органи отримали можливість вивільнити значні трудові та фінансові ресурси і зосередитися на розслідуванні більш серйозних злочинів.

Цікаво відзначити, що перші угода була затверджена на Волині - Локачинського району судом. Вже через кілька днів після вступу кодексу в силу там було подано на затвердження дві угоди з прокурором. По одному з них проходив громадянин, який влаштував в поліклініці невеликий дебош, де він нецензурно висловлювався, зламав двері. Цей громадянин повністю визнав свою провину, відшкодував завдані матеріальні збитки і в результаті отримав кримінальне покарання у вигляді 8500 грн штрафу. На всю процедуру, від вчинення злочину, розслідування, судового засідання і відшкодування збитку пішло два тижні.

Раніше подібна кримінальна справа розслідувалася б півроку, потім мінімум два-три місяці його слухали в суді, потім - апеляція, касація ... Були б витрачені тисячі гривень на забезпечення всього процесу, включаючи оплату праці слідчого, прокурора, суддів, працівників апарату. Все це оформлялося у вигляді численних процесуальних документів, причому, в декількох грубезних томах. У результаті до державного бюджету повернулося 8500 грн, і виник би резонне питання: а чи був сенс у такій бюрократії?

До речі в цей же день Локачинський суд-першовідкривач відхилив друга угода обвинуваченого з прокурором в силу того, що прокурор недостатньо чітко роз'яснив обвинуваченому особі його право на мовчання, право мати захисника, в тому числі, сплаченого за рахунок держави, допитати в судовому процесі свідків звинувачення , подати клопотання про виклик свідків захисту та ін Це показало, що суд здійснює реальний судовий контроль за подібними угодами.

Опоненти вважають, що нібито за допомогою таких угод винні зможуть уникнути відповідальності, домовившись з прокурором за спиною потерпілого, а слідчі - "вішати" на невинних нерозкриті злочини.

Що стосується угод між потерпілим і обвинуваченим, то вони взагалі неможливі з тяжких і особливо тяжких злочинів. Як не може затверджуватися судом і будь-яка угода з прокурором, якщо у виробництві присутній хоча б один потерпілий громадянин.

Хоча сьогодні є ще деяка неповороткість в цей питанні в окремих регіонах. Наприклад, у Донецькій області за п'ять місяців було затверджено близько 450 угод, Харківській - 370, і навіть у такий невеликий за чисельністю області як Херсонська - понад 200. Водночас в Одеській області - всього 115, Київській - близько 80, Житомирській - 40. Зараз ще складно сказати, чи свідчать ці показники про різного ступеня підготовки правоохоронців у різних регіонах країни або про різну кількість громадян, підозрюваних у скоєнні злочинів саме в цей період часу.

Також потрібно всебічно проаналізувати високий відсоток затвердження угод судами. Наприклад, у Житомирській області за п'ять місяців суди затвердили майже 100% угод, а в Києві - 81%. Близький до стовідсоткового показник говорить про одне з двох: або про занадто високу підготовленості прокурора, роз'ясненні їм обвинуваченому всіх його прав і обов'язків, що випливають з угоди, і при цьому всі обвинувачені згодні на такі умови, або про недостатній судовому контролі. На мій погляд, більшу довіру вселяє відсоток затверджених угод, що знаходиться близько 80%. Інакше суд може досить швидко перетворитися на філію прокуратури. Все це зараз вивчається і обговорюється в експертних колах, на колегіях Генеральної прокуратури, МВС і на зборах суддів. Скоро буде сформована єдина судова практика. Але в кожному разі, це невеликі проблеми.

Все таємне стало явним

Навряд чи читали текст КПК і ті наші критики, які говорять про можливість повсюдного застосування негласних слідчих дій. Нагадаю: прокурор не має права клопотати, а суд не вправі санкціонувати подібні заходи, якщо йдеться про громадянина, підозрюваного у нетяжких злочинах або злочині середньої тяжкості. Це означає, що телефонні розмови таких громадян ні за яких обставин не можуть прослуховуватися на законних підставах. Ні за санкцією суду, ні без неї. Так само як неможливий доступ правоохоронних органів до їх листуванні.

Неважко переконатися з даних статистики, що кількість негласних слідчих дій вже зменшилася в 2,5 рази. І ці заходи проводяться тільки щодо осіб, підозрюваних у тяжких та особливо тяжких злочинах. Не витримують перевірки фактами та інші застереження наших опонентів, зокрема, щодо негласного проникнення в житло наших громадян.

При розробці проекту цієї частини кодексу ми фактично взяли за основу кращі міжнародні традиції і закони.

І якщо раніше в нашій країні процедура проведення негласних слідчих дій регламентувалася внутрішніми нормативними актами самих правоохоронних органів, то громадянин автоматично ставав об'єктом пильної уваги з боку відповідних відомств. Тепер же їх може вирішити тільки суд - за наявності відповідного обгрунтування і тільки щодо вузького кола осіб. При цьому, в матеріалах судового процесу залишається інформація про дачу санкції, і, не пізніше звернення до суду з обвинувальним актом, прокурор зобов'язаний повідомити громадянина про проведені відносно нього негласних слідчих дій.

Резонно поставити питання: як бути, якщо не повідомлять? Звичайно, посадові особи та звичайні громадяни порушують закони. Але цей не має сенсу, так як під сумнівом опиниться допустимість всього обсягу доказів, а винні посадові особи підставлять себе під відповідальність, передбачену законом. Тому дивують закиди на адресу положень кодексу, що окремі представники правоохоронних органів порушують або можуть порушити його вимоги. Ми ж не звинувачуємо кодекс у тому, що хтось вкрав гаманець. Якщо хтось не читає КПК, кодекс в цьому не винен. Головне, що створений механізм, що дозволяє зафіксувати незаконні дії і юридично впливати на допустимість доказів.

І тут ми також зіткнулися з несподіваною проблемою довіри до нового закону з боку певної частини юридичної спільноти. Проблема, в яку не зможе повірити звичайний громадянин, полягає в тому, що якщо по телевізору урочисто і авторитетно виступає небудь відомий адвокат у краватці і костюмі, то, значить, не може такого бути, щоб він не прочитав кодекс. І якщо людина сидить у телевізорі і захищає важливих клієнтів, значить він освічена і висококваліфікований. А на практиці виявилося, що саме в цьому місці відбулися найбільші непорозуміння, коли відомі правознавці з мудрим виразом обличчя віщали з блакитних екранів про те, що тепер потрібно носити з собою паспорт, щоб не сісти до в'язниці, і що нібито без судової санкції можна приходити в квартири громадян, в тому числі і без їх відома. Думаю, рано чи пізно кожен у цій сфері повинен подумати про свою професійну репутацію.

Деякі колеги також критикують нову кримінальну юстицію, кажучи, що кодекс не можна було приймати на базі старих радянських традицій і кадрів, а потрібно спочатку змінити ментальність правоохоронців, звільнити старих недбайливих, найняти нових чесних міліціонерів, платити їм великі зарплати, заборонити брати хабарі, люструвати поганих чиновників і набрати всіх зі студентської лави, перейменувати назви органів і переодягнути всіх в нову форму. Звичайно, це дуже правильні слова. Повністю підтримуємо. Кодексу було вже 50 років. Можна було ще 50 років почекати, поки виростуть нові, розумні, добрі і красиві міліціонери, прокурори і судді, окремо вирощені від всіх інших людей.

Треба визнати, що людський фактор відіграє величезну роль. Але прискорена кадрова еволюція можлива тільки на новій законодавчій базі. Ми повністю переконані в правильності своїх дій і своєчасності президентських ініціатив у цій сфері.

Які ще проблеми оголилися із застосуванням КПК на початку його становлення? Краще за всіх до імплементації реформи підготувалися органи прокуратури і суди. Податкові органи і Служба безпеки України за півроку також змогли підготуватися до вступу КПК чинності. У тому числі за рахунок навчання, семінарів, зустрічей з міжнародними експертами. В органах прокуратури, наприклад, проведені тестування знань нового кодексу, неодноразово проводилися колегії з обговорення його норм. У кожному суді країни пройшли збори суддів. Судова система також пройшла через складну підготовку. Водночас, недостатньою була робота органів внутрішніх справ. Проблеми тут виникали не через нового законодавства, а в силу іншого рівня дисципліни. У міліції пізніше за всіх почали підготовку до нового КПК, не проявляючи до нього належного інтересу. Окремі обласні управління внутрішніх справ через впливових народних депутатів робили спроби призупинити дію кодексу вже після вступу його в силу. Мотиви називалися різні: не виходить проводити оперативно-розшукові заходи, занадто багато документів потрібно носити в суд, велике навантаження на слідчих і т.п. Хоча, звичайно, є і об'єктивні причини: 95% всіх злочинів розслідуються саме цим відомством, і міліція повинна була зробити більше структурних перетворень, ніж інші відомства.

Можна констатувати: у тих відомств, де готувалися до вступу в силу нового КПК, претензій до нього немає. Як і у кодексу - до них. А виникають проблеми із застосуванням і дотриманням вимог КПК, можливо, вичерпаються з кадровим посиленням деяких регіонів, оскільки причини цих проблем пов'язані з пострадянським мисленням, небажанням опановувати новими технологіями, а іноді - з елементарної лінню. Йти на поводу у таких проблем, пристосовувати під це процесуальне законодавство - це шлях в нікуди.

Сьогодні ще важко оцінити останню стадію кримінального процесу, судове рішення. Кілька місяців тому прочитав у "Дзеркалі тижня. Україна" чиюсь статтю, в якій говорилося, що кількість виправдувальних вироків після набрання чинності КПК нібито різко зменшилася. Навіть не знаю, як це прокоментувати. Це вкрай непрофесійна точка зору. Перші оцінки цьому можна буде давати лише в 2014 році, коли в судах будуть розглядатися обвинувальні акти, спрямовані до суду вже за новим КПК і рішення судів набудуть законної сили. Сьогодні професійну аналітику дати не можна, так як за п'ять місяців важко було б встигнути розслідувати вчинений злочин і отримати по ньому вирок першої та апеляційної інстанції. Хоча перші цифри є оптимістичними. Після скасування можливості направляти справу на додаткове розслідування тільки за останні місяці в Україні винесено вже десять виправдувальних вироків.

Прокуратура: реформа неминуча

Сьогодні Україна приступає до реформи органів прокуратури. Її наріжним каменем є загальний нагляд.

У міжнародній експертному середовищі вважають, що ця функція прокуратурі не потрібна, і що прокуратура не повинна представляти нічиїх інтересів у цивільному, господарському чи адміністративному судових процесах. Експерти виходять з того, що прокуратура має опікуватися тільки підтриманням державного обвинувачення в суді та здійснювати контроль над виконанням покарань.

Також міжнародні експерти пропонують створити незалежний інститут - Рада прокурорів, свого роду аналог Вищій раді юстиції, через який будуть проходити всі кадрові рішення в системі органів прокуратури. Цей орган повинен забезпечити незалежність прокурорів по всій вертикалі, тобто незалежність прокурора від вищестоящого прокурора.

Логіка таких пропозицій полягає в тому, що загальний нагляд - це занадто широкий набір повноважень, що дає цьому органу, в сукупності з повноваженнями прокуратури в кримінальному процесі, додаткові переваги в порівнянні з іншими учасниками процесу. Крім того, функції загального нагляду також покладено на органи виконавчої влади. Якщо, скажімо, Міністерство аграрної політики та продовольства здійснює державне регулювання у галузі сільського господарства, то ці ж функції по суті виконує і прокуратура, наприклад, звертаючись до суду в інтересах держави або господарюючого суб'єкта в цьому секторі економіки.

Експерти сходяться на думці, що загальний нагляд, як і в багатьох країнах, - це прерогатива уряду, міністерств, центральних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Кожен з цих органів наділений достатніми контрольними повноваженнями, щоб виявляти і належним чином реагувати на порушення законодавства. При дублюванні цих же функцій з боку прокуратури істотно ускладнюється проведення державної політики у різних сферах.

Наприклад, в галузі будівництва присутні відразу кілька центрів впливу - від Державної архітектурно-будівельної інспекції та до управлінь земельних ресурсів. Водночас прокурор, використовуючи свої повноваження з загальному нагляду, може провести перевірку, а потім і подати судовий позов і призупинити будівництво або поставити під сумнів легітимність прав на земельну ділянку, незважаючи на дозвільні документи, отримані від інших органів. У таких умовах залучити інвестиції в цей сектор дуже складно, оскільки перспективи нескінченних судових тяжб відлякують інвесторів.

У новому законі про прокуратуру ми повинні визначитися: державі необхідний такий додатковий контроль чи ні?

Це ж рішення ми повинні прийняти і щодо представництва в судах органами прокуратури інтересів громадян. Україна вже зробила перші кроки з надання громадянам безоплатної правової допомоги. Але повсюдно вона повинна запрацювати через кілька років. Це можна синхронізувати з новим законом про прокуратуру. І тоді не прокурор буде відстоювати інтереси громадянина, а сам громадянин зможе безкоштовно отримати кваліфіковану правову допомогу через центри безоплатної правової допомоги. Адже сьогодні прокуратура, представляючи в судах інтереси громадян, фактично виконує деякі адвокатські функції, тобто держава бореться в суді з державою.

Якщо йдеться про неповнолітнього громадянина, то його інтереси, як вважають експерти, можуть представляти органи юстиції. У цьому теж є певна логіка. При представництві в судах осіб, що потребують медичної допомоги, прокурора, на думку експертів, може замінити інститут омбудсмена.

Нарешті, у разі необхідності захисту інтересів держави, в його розпорядженні - апарати міністерств та центральних органів виконавчої влади, які несуть відповідальність за всі сфери діяльності: від регулювання банківського сектора, ринку цінних паперів, бюджетної сфери - до правовідносин у сфері екології, культури чи спорту. Крім того, державні інтереси можуть і повинні захищати органи місцевого самоврядування, які вже наділені повноваженнями на здійснення загального нагляду. Сьогодні ж фактично йдеться про дуалізм контрольних функцій.

У деяких європейських країнах прокуратура виконує функції поза сферою кримінального правосуддя. Але при цьому вона знаходиться або в складі судової, або виконавчої гілки влади. Саме тому європейські експерти іноді погоджуються, що інститут загального нагляду може бути збережений, але при цьому нам необхідно вирішити: в якій формі, у яких відомств і як уникнути дублювання функцій.

Говорити сьогодні про те, як концептуально будуть вирішені ці питання в новому законі про прокуратуру, було б передчасно. Відповіді будуть дані в узгодженому проекті закону, який необхідно провести через міжнародну експертизу Венеціанської комісії і потім внести в парламент.

Можна прогнозувати, що рішення буде даватися нелегко. Не всі ще готові до таких змін. Та й перебої в роботі парламенту можуть перешкодити швидкому прийняттю закону. Причому навіть представники нинішньої опозиції стверджують, що скасування загального нагляду буде кроком назад. Щоб переконати депутатів, буде потрібно широке обговорення проекту - і в самому парламенті, і на численних "круглих столах", конференціях, в тому числі - із залученням європейських експертів.

Незалежність суду

Для того, щоб гарантувати незалежність всіх учасників процесу, звичайно ж, необхідно забезпечити незалежність суду. Цього не можна досягти без внесення змін до Конституції України, на що не раз звертали нашу увагу європейські експерти. Йдеться про зміну порядку формування Вищої ради юстиції, а також про позбавлення Верховної Ради і президента невластивих їм повноважень щодо судової системи. Тобто необхідно виключити будь перетину законодавчої та виконавчої гілок влади з судовою.

Під керівництвом президента розроблена нова редакція розділу "Правосуддя" Конституції України, що включає в себе рекомендації, висловлені Венеціанською комісією до закону "Про судоустрій і статус суддів", прийнятому в 2010 р. в рамках першого етапу судової реформи. Зокрема, Вища рада юстиції (ВРЮ) буде формуватися так, як це прийнято в європейських країнах: більшість в ньому складуть судді, обрані з'їздом суддів. А всього судді будуть представлені у ВРЮ двома третинами від усього складу.

Щоб уникнути впливу політиків на суддівську кар'єру, запропоновано відмовитися від першого призначення на посаду строком на п'ять років. Всі судді призначатимуться безстроково на підставі рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради юстиції, сформованого в новому складі.

З повноважень глави держави буде виключено право ліквідовувати суди. І хоча чинний Президент ніколи цим правом не користувався, в українській практиці був приклад ліквідації Окружного адміністративного суду м. Києва, чиїм рішенням виявився незадоволений відповідач по справі, що знаходиться в той період на президентській посаді. Щоб у майбутньому ні в кого з наступних президентів не було спокуси висловлювати свою незгоду з судовим рішенням таким способом, це повноваження з президентських функцій запропоновано вилучити.

Також пропонується деполітизувати порядок притягнення суддів до кримінальної відповідальності, виключивши парламент з ланцюга прийняття цього рішення, передавши його найвищим судовим кваліфікаційно-дисциплінарним органам.

Цей проект був переданий в Конституційну асамблею, яка, в свою чергу, направила його на експертизу до Венеціанської комісії. Ми очікуємо її укладення через кілька місяців, після чого планується доробка цього проекту Конституційною асамблеєю з урахуванням зауважень міжнародних експертів. Далі глава держави, власне і почав реформу в цій сфері, розгляне питання про внесення цього проекту до парламенту.

Якщо врахувати, що сьогодні у Верховній Раді більшість політичних сил декларують євроінтеграцію, можна прогнозувати певний оптимізм з приводу даних змін в Основний закон.

У той же час, необхідно, щоб всі основні парламентські сили мали однаковий рівень знань в області європейського судоустрою. Так як деякі ініціативи політичної опозиції, зокрема про можливість звільнення будь-якого судді з ініціативи 45 депутатів, буде складно пояснити міжнародній спільноті. Також буде нелегко парламенту відмовитися від частини власних повноважень у сфері судоустрою. Це було наочно продемонстровано в недавньому голосуванні за обрання суддів безстроково. Три опозиційні фракції, які виступають за євроінтеграцію, прямо порушили січневу 2012 резолюцію ПАРЄ та рекомендації Венеціанської комісії до реформи законодавства про судоустрій, спробувавши реанімувати вплив депутатського корпусу на представників судової системи. Суть полягає в тому, що після рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів і Вищої ради юстиції за рекомендацією до призначення суддів функція парламенту і президента повинна бути церемоніальною. Президент України вже три роки своїми актами лише фіксує вирішення зазначених судових інститутів.

Також якщо проаналізувати як проходили через парламент закони у сфері кримінальної юстиції, то слід констатувати, що і КПК і Закон про адвокатуру, що мають позитивні висновки офіційних європейських структур, не були підтримані опозицією. І для того, щоб Україна здійснила повномасштабну завершальну стадію реформи судоустрою та прокуратури, буде недостатньо політичної волі глави держави, співпраці української влади з міжнародними експертами та рекомендацій Венеціанської комісії. Потрібен серйозний професійно-політичний діалог. І офіційна українська влада виконає свою частину роботи в цих напрямках.