Нацгвардейцы президента: почему желание контролировать НГУ ударит по нацбезопасности Украины

Пока общественные активисты продолжают праздновать отставку министра внутренних дел Арсена Авакова – в правящей партии вернулись к идее переподчинить президенту Национальную гвардию Украины. Соответствующее заявление на днях сделал глава президентской фракции в парламенте Давид Арахамия.

Кто-то видит в этом попытку действующей власти ослабить влияние Авакова на силовые структуры и горячо приветствует существенное сокращение полномочий и влияния следующего министра. А кто-то – бьет тревогу, указывая на неконституционность такого решения и его пагубность для самой НГУ. Кто прав? Действительно ли переподчинение Нацгвардии президенту уничтожит эту силовую структуру? И, наконец, не пилят ли "слуги", которые форсируют соответствующие изменения, сук, на который усадили уже полностью подконтрольного Зеленскому нового министра внутренних дел Дениса Монастырского?

С "подводными камнями" скандальной инициативы разбирался OBOZREVATEL.

Нацгвардия в структуре МВД: отобрать нельзя оставить?

СМИ уже давно окрестили нацгвардейцев "универсальными солдатами", а Нацгвардию – "мини-армией" министра-рекордсмена Арсена Авакова. Неудивительно, что за право взять Нацгвардию под свой контроль в высоких властных кабинетах давно велись настоящие подковерные войны.

Наружу они выплыли с приходом к власти новоизбранного гаранта Конституции Владимира Зеленского. Одной из первых законодательных инициатив шестого президента стал неотложный законопроект, которым предлагалось вывести Нацгвардию из подчинения МВД и передать ее под контроль главы государства. Говорят, эта инициатива исходила от тогдашнего главы Офиса президента Андрея Богдана – и встретила категорическое сопротивление со стороны бессменного после Революции Достоинства главы МВД. Тогда, в августе 2019-го, как вспоминал сам Богдан уже после ухода из ОПУ, Аваков даже пригрозил, что уйдет в отставку в случае, если Банковая решится идти в деле с НГУ до конца. "Шантаж" оказался действенным. То ли из-за отсутствия реальной альтернативы Авакову в кресле министра, то ли из-за нежелания заполучить столь влиятельного врага, у Зеленского от идеи переподчинить Нацгвардию президенту отказались. До момента отставки Авакова.

После "вечного" министра еще не успело остыть кресло, а председатель фракции "Слуги народа" в парламенте Давид Арахамия уже сделал громкое заявление: одной из ключевых задач преемника Авакова, экс-главы Комитета по вопросам правоохранительной деятельности Дениса Монастырского, на Банковой видят "раздробление" министерства-"монстра". В частности, из структуры МВД планируют забрать пограничную службу и Национальную гвардию. Под вопросом – миграционная служба.

"Такое большое министерство, его надо разбивать на несколько инстанций... Очень сложно управлять таким монстрообразным министерством... У нас как у правящей коалиции есть план институциональный по поводу того, что такие крупные министерства надо разбивать на несколько инстанций – Нацгвардия должна быть разобщена с полицией и пограничная служба также", – заявил Арахамия в эфире одного из общенациональных телеканалов 16 июля, на следующий день после того, как Верховная Рада проголосовала за отставку Авакова.

Поэтому правящая коалиция вернулась к, казалось бы, "похороненной" в 2019 году идее, прописанной в президентском законопроекте №1007 о подчинении НГУ непосредственно президенту. Однако не обернется ли желание главы государства расширить собственную влиятельность и полномочия катастрофой для нацбезопасности?

НГУ: от создания – к превращению в "камень преткновения"

В нынешнем своем виде Национальная гвардия Украины была создана весной 2014-го года, когда Россия оккупировала украинский Крым и приступила к реализации проекта "Новороссия" и созданию вооруженных анклавов – так называемых "народных республик" на Донбассе.

Новая силовая структура фактически повторила судьбу своей предшественницы – Национальной гвардии Украины, которая была создана как отдельная структура одновременно с провозглашением независимости в 1991 году. Различные по сути, ведомства-"тезки" все же имели определенные схожие черты. На заре создания независимой Украины новая силовая структура должна была защитить новорожденное государство в условиях, когда никто не мог гарантировать, что на его защиту станут вооруженные силы, которые в течение многих десятилетий управлялись из Москвы.

Эти опасения оказались напрасными, армия тогда встала на сторону народа. Однако Национальная гвардия как отдельный орган просуществовала до 2000 года, когда была расформирована Верховной Радой Украины. Тогда парламент пошел на этот шаг, потому что депутаты боялись, что второй президент Украины Леонид Кучма использует НГУ для установления диктатуры. Поэтому Нацгвардия отошла в историю. Бойцов расформированной структуры распределили между другими силовыми органами, в основном они попали во Внутренние войска.

Преемница структуры с 9-летней историей, Национальная гвардия Украины образца 2014 года, тоже ключевой целью создания имела защиту суверенитета, территориальной целостности Украины, а также жизней и безопасности ее граждан.

Создание НГУ, как и в далеком 1991-м, в немалой степени было обусловлено резким падением доверия к силовикам в Крыму, Донецкой и Луганской областях и многочисленными случаями бездействия или и откровенного предательства с их стороны.

"(Необходимо) создать на базе внутренних войск Украины Национальную гвардию, цель которой – защитить страну и граждан от любых преступников, от внешней и внутренней агрессии. Объявить частичную мобилизацию в Национальную гвардию и Вооруженные силы Украины", – так обосновывал необходимость "возрождения" Нацгвардии с новыми полномочиями и подчинением МВД тогдашний секретарь нацбезопасности и обороны и и.о. президента Украины Александр Турчинов.

Однако в этот раз создавалась Нацгвардия не как отдельная структура, не как военное формирование в традиционном понимании, а как многофункциональный субъект правоотношений с разветвленной структурой и основной ролью – помогать силам Нацполиции в обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности. И это – очень важный момент: Нацгвардия, начиная с 2014-го года, ни одной своей функции не выполняла самостоятельно – а только исключительно в тесном взаимодействии с другими силовыми структурами, прежде всего, из числа подчиненных МВД.

"Костяк" новой силовой структуры составили бойцы ВВ и добровольцы (те, которые сформировали два едва ли не самых боеспособных подразделения НГУ – "Азов" и батальон имени генерала Кульчицкого).

Именно нацгвардейцы бок о бок с добровольцами приняли на себя первый удар российской агрессии – пока почти уничтоженная министрами-ставленниками Кремля армия медленно, со скрипом восстанавливала боеспособность своих подразделений. И именно Нацгвардия Украины в 2014-м сыграла важную роль в стремительном освобождении украинских городов и сел, которые были оккупированы иррегулярными подразделениями РФ. В то же время, нацгвардейцев активно задействовали в охране общественного порядка во время массовых акций, которые после Майдана стали неотъемлемой частью украинской действительности. И иногда, как, к примеру, во время беспорядков под Верховной Радой в конце августа 2015 года из-за попытки ВРУ предоставить временный "особый статус" ОРДЛО, на таких акциях бойцы Нацгвардии даже погибали.

Согласно Закону Украины "О Национальной гвардии Украины" от 13 марта 2014 года, эта силовая структура является военным формированием с правоохранительными функциями. Это позволяло использовать НГУ в правовых рамках Антитеррористической операции, которая проводилась на Донбассе с 13 апреля 2014 года (со следующего дня после захвата бандой ФСБшника Игоря Стрелкова-Гиркина города Славянск) до 16 марта 2018 года. Ведь среди "военных" функций НГУ – защита конституционного строя Украины и ее территориальной целостности, участие в прекращении вооруженных конфликтов и провокаций на государственной границе. Законодательно выписано также привлечение НГУ к осуществлению правового режима военного положения.

Однако основными – и значительно более широкими – являются именно правоохранительные функции Нацгвардии. Здесь – охрана общественного порядка и обеспечение защиты и охраны жизни, прав, свобод и законных интересов граждан. И участие в прекращении массовых беспорядков. И охрана массовых собраний. И привлечение к спецоперациям по обезвреживанию вооруженных преступников и военизированных или организованных групп, к антитеррористическим мероприятиям. И охрана дипломатических представительств и консульств, баз материально-технического обеспечения МВД, специальных грузов, ядерных установок и важных государственных объектов, освобождение захваченных админзданий. И работа в районах возникновения чрезвычайных ситуаций... Из 19 функций, которые возложены законом на Нацгвардию, 14 являются правоохранительными по своей сути.

Именно поэтому Нацгвардия и создавалась в подчинении именно МВД – с возможностью переподчинения Министерству обороны на время действия правового режима военного положения.

Нацгвардия "под президентом": вопреки Конституции, в ущерб нацинтересам?

Еще в августе 2019 года идею Зеленского об изменениях в подчинении НГУ раскритиковали специалисты Главного научно-экспертного управления ВРУ. Они заметили: "правоохранительный" компонент в функционале Нацгвардии превалирует над "военным", из-за чего военно-политическое и административное руководство этой структурой изначально и было возложено на министра внутренних дел Украины. В подчинение министра обороны же НГУ, согласно действующему законодательству, переходит исключительно на время действия военного положения.

Ссылаясь на международный опыт и опыт применения внутренних войск МВД Украины, эксперты утверждают: подчинение НГУ как отдельного формирования именно Министерству внутренних дел целесообразно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения соответствия такого решения конституционно-правовым предписаниям.

А вот желание президента подчинить НГУ себе в Главном научно-экспертном управлении ВРУ осторожно, но однозначно оценили как превышение конституционных полномочий.

"В решении Конституционного Суда Украины от 10 апреля 2003 № 7-рп/2003 по делу о гарантиях деятельности народного депутата Украины указано, что "полномочия Президента Украины исчерпывающе определены Конституцией Украины, а это делает невозможным принятие законов, устанавливающих иные его полномочия (права и обязанности)"... Президент Украины согласно Конституции Украины осуществляет руководство в сфере национальной безопасности и обороны, но при этом является Верховным Главнокомандующим только Вооруженных сил Украины, а не каких-либо вооруженных формирований и правоохранительных органов. Основной Закон Украины прямо не наделяет президента Украины полномочиями по руководству в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности и по выполнению других правоохранительных функций, которые возложены Законом на НГ", – отметили эксперты.

Они озвучили сомнения в целесообразности такого переподчинения. И заметили: окончательное слово в этом вопросе должен сказать Конституционный Суд Украины.

И действительно: статья 106 Конституции, а также упомянутое и ряд других решений КСУ устанавливают исчерпывающий перечень полномочий президента – и делают невозможным его искусственное расширение другими законами Украины. А статья 13 ЗУ "О национальной безопасности" сводит на нет попытки авторов законопроекта №1007 апеллировать к полномочиям президента осуществлять руководство в сферах национальной безопасности и обороны: направления деятельности НГУ среди них нет.

Более того, принятие мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина, как и осуществление мероприятий по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка и борьбы с преступностью (а именно этим во взаимодействии с правоохранительными органами и должна заниматься Национальная гвардия) Конституцией отнесено к компетенции Кабмина. Следовательно – подчинение НГУ непосредственно президенту действительно выглядит, как превышение полномочий.

А в придачу – создает ряд серьезных казусов относительно распределения полномочий и сфер ответственности между различными ветвями власти. Ведь президент в случае переподчинения ему НГУ фактически будет отвечать за охрану общественного порядка – наряду с той же Нацполицией. В сфере его ответственности окажется обеспечение охраны органов государственной власти, перечень которых определяет Кабмин, а также охрана должностных лиц. Президент будет отвечать также за охрану ядерных установок, ядерных материалов, радиоактивных отходов, других источников ионизирующего излучения государственной собственности, важных государственных объектов, специальных грузов, дипломатических представительств, консульских учреждений иностранных государств, представительств международных организаций в Украине, перечни которых устанавливает правительство. Даже за подавление восстаний заключенных в тюрьмах и конвоирование подсудимых в суд или тюрьмы, по логике вещей, должен будет прямо отвечать Зеленский. В дополнение, именно президент автоматически возьмет на себя обязанность обеспечивать нормативно-правовое регулирование деятельности НГУ.

Входит ли все это в сферу полномочий президента и нужно ли ему только такое широкое поле ответственности – вопрос риторический.

Именно поэтому на фоне одобрения идеи таким экзотическим способом ослабить Авакова, который за 7 лет в кресле министра успел обрасти как серьезным влиянием, так и большим пулом недоброжелателей, звучат и пока мало слышные голоса, призывающие не нарушать Конституцию и вспомнить об элементарном здравом смысле. В частности, депутат от "Европейской Солидарности" Ирина Фриз, которая в парламенте 8 созыва входила в Комитет по вопросам нацбезопасности и обороны, а впоследствии – возглавляла Министерство ветеранов, видит в озвученных Арахамией планах Банковой попытку узурпации власти.

"Считаю идею разъединения МВД, которая предложена "слугами", вредной и противоречащей евроинтеграционным стремлениям Украины. Расчленить МВД ради ослабления влияния на него Арсена Авакова после отставки – это проявление слабости власти. В то же время стремление Зеленского подчинить себе Национальную гвардию – это признак узурпации власти с его стороны и подготовки к подавлению массового недовольства... Единственной причиной такого шага со стороны власти я вижу страх. Страх перед народом и народным гневом. Воплотить вживую сценарий фильма "Слуга народа" не удалось. Ухудшение экономической ситуации и неспособность защитить национальные интересы государства толкает власть на путь Януковича: усиление диктатуры", – заявила Фриз в комментарии OBOZREVATEL.

Она убеждена: реализация подобных намерений станет приговором для Национальной гвардии, которая сыграла большую роль в противодействии как внешним, так и внутренним врагам украинской государственности. Следовательно – ударит по национальной безопасности Украины.

"Хочу напомнить "слугам", что первоначально Нацгвардия была создана из Внутренних войск, которые выполняли достаточно специфические задачи в интересах МВД. Сейчас значительное количество функций НГУ так или иначе связано с деятельностью полиции: предотвращение, выявление криминальных (административных) правонарушений, охрана дипломатических представительств, обеспечения охраны специальных грузов, противостояние массовым беспорядкам и тому подобное. Итак, вывод НГУ из подчинения МВД осложнит выполнение им определенных функций", – убеждена Фриз.

А в придачу – создаст серьезные проблемы в функционировании самой структуры. В частности, в вопросах социальной защиты как действующих, так и бывших военнослужащих – медицинского, пенсионного, психологического обеспечения, формирования единых стандартов в сфере ведомственных учебных заведений и тому подобное.

Аналитики утверждают: дискуссионной с точки зрения Конституции Украины является и сама идея функционирования НГУ как самостоятельного военного формирования. Нацгвардия не фигурирует как отдельный субъект в Конституции, и ее вывод из состава одного из таких субъектов фактически превратит НГУ в военное формирование, которое находится вне конституционного поля. Без внесения изменений в Конституцию это будет означать только одно: структуру, которая все эти годы защищала Украину от внешней агрессии и украинцев – от внутренних диверсий, просто сделают незаконной!

Ослабленное МВД, деятельность которого годами выстраивалась с учетом неразрывной связи с НГУ, пограничной службой и другими структурами, подчиненными этому министерству, просто не сможет эффективно выполнять возложенные на него функции. Следовательно – нас ждут смутные времена. Сможет ли отдельно существовать Нацгвардия, насколько эффективной она будет и есть ли вообще хотя бы частичка государственного мышления у людей, которые по сомнительным причинам взялись фактически уничтожать боеспособную структуру – большой вопрос.

Поэтому хочется напомнить власти простую истину: бороться с уже поверженным оппонентом ценой ослабления структуры, обеспечивающей безопасность людей – недальновидно. Уничтожать Нацгвардию, которая уже продемонстрировала свою эффективность в противодействии внешним и внутренним проявлениям гибридной агрессии РФ во время войны – преступно.

И за это рано или поздно придется отвечать.