Засновник польської адмінреформи Міхал Кулеша: "Ніякої реформи в Україні я не бачу"
Останнім часом в Україні розгорілися неабиякі пристрасті навколо адміністративно-територіальної реформи. Противники нововведень доводять їх згубність для країни, прихильники посилаються на позитивний досвід сусідів, головний з яких - Польща, реформа в якій визнана чи не найкращою в Європі.
Батько-засновник польської реформи юрист Міхал Кулеша проте вважає, що українська і польські реформи істотно відрізняються. Про це він заявив в інтерв'ю "Главреду", яке ми пропонуємо нашим читачам.
- Пане Кулеша, в середовищі експертів іноді лунають думки про те, що українська адміністративно-територіальна реформа практично повністю списана з польської моделі ...
- Не можу підтвердити того, що ваша реформа подібна до нашої. Якщо відверто, то до сьогоднішнього моменту я ніякої реформи на Україні не бачу. Я не знаю будь-яких описаних планів цієї реформи. Я багато разів відвідував Україну, перед президентськими виборами, співпрацював з командою Віктора Ющенка. Тоді ми досить довго розмовляли на тему, якою вона має бути. Але з моменту виборів пройшло вже більше півроку. Я, власне, ніяких планів, що стосуються цієї реформи, не маю, і активності з боку українського уряду не помітив. Близько двох місяців тому я був у Києві, зустрічався з Президентом, там теж розповідав про польську реформу. Про вашу тільки говоритися, а самої її немає. Принаймні, таке складається враження.
- Контактували ви з Романом Безсмертним, який є координатором української АТР?
- Ми повинні були зустрітися, але до зустрічі якось не дійшло. Пан Безсмертний, можливо, хороший організатор, але для проведення такого серйозного процесу потрібно залучення експертного середовища.
- У нас багато говориться про трьохрівневому адміністративному устрої (громада-район-регіон), і менше - про розподіл серед них грошей ...
- Ну, раз немає завдань і принципів фінансування, не можна говорити і про схожість наших реформ. Трирівневе поділ - це нормально. У великих державах Європи скрізь - три рівня. У малих по-різному - два або три. Так що схожості тут немає ніякої. Це як дві різні людини - у того є ноги і в іншого ...
- Нещодавно маршалек Сейму Влодзімеж Цімошевич сказав, що три рівня в Польщі - це помилка, друга ланка (район) - зайве. Ви згодні з ним?
- Абсолютно не згоден. Насправді це не три рівня, а два сегменти. Перший - локальне самоврядування, другий - регіональне. Регіональне - це воєводство, а локальне - це або велике місто, або громади, числом до п'ятнадцяти. Вони і створюють район. Якби його не було, локальне самоврядування не справлялося б зі своїми завданнями. Є публічні завдання, які повинні виконуватися для більш ніж однієї громади.
- А що, громади не можуть самі між собою домовитися?
- Не можуть, бо не хочуть, адже це занадто важко і все впирається у фінансування. Громади ніколи не підуть проти своїх інтересів. Твердження, що вони самі домовляться - абсурд. Хто буде реалізовувати ці договори? Якщо воєводство, то ні на що інше у нього не залишиться часу. А якщо держава, то це шлях до централізації. Усюди в Європі локальне самоврядування дворівневе (громада-район), а рівень регіону з'являється, якщо держава велике.
- Ще один критичний момент - йдеться, що міста, що перестали бути адмінцентру, зараз приходять в занепад.
- Це щонайменше перебільшення. Місто, який повинен жити добре тільки через те, що є адмінцентру, живе на кошти платників податків. Це означає, що він не має ніяких власних сил розвитку, і живе тільки з того, що там є органи влади. Якщо з якогось міста забрати кілька сотень чиновницьких місць, і воно починає занепадати, це тільки доводить, що подібний місто, наприклад, колишня столиця воєводства, розвивалася штучно, "з примусу". До того ж, це неправда, що такі міста хиреют. Правдою є те, що там зменшилася кількість робочих місць в адміністрації. І тільки. З точки зору економіки частина таких міст чудово розвивається, ну а частина ... Тут ринкова економіка, ніхто замість влади міста не займатиметься заманювання інвесторів, створенням перспектив.
- Також говорять, що кордони нових регіонів накреслені не відповідно з історичними їх кордонами.
- Частково так і є. Історично землі по-різному складалися в плині 300-500 років. Сьогодні ми "малювали" карту Польщі частково не за історичними мірками. Насамперед, звертали увагу на зв'язку місцевого самоврядування та метрополії. Форми воєводств відповідають тому, що захотіли представники громад і районів. Слідування "історичності" регіонів не було для нас головною метою.
- А що не вдалося в реформі?
- Не вдалася одна річ, яка до цих пір заважає. Реформа - це не одноразовий акт, це процес, він повинен продовжуватися. У 2001 році сталося драматична подія, до влади в Польщі прийшли посткомуністи і вони призупинили процес реформування. Деякі речі повинні впроваджуватися пізніше, одночасно зробити все неможливо - змін буде занадто багато. Наприклад, для нас у Польщі регіональне самоврядування - абсолютно нова річ. Нові воєводства створили в 1999 році, але "оснастити", поставити завдання, видати гроші повністю не встигли. Головне їх завдання - розвивати регіон, а не, наприклад, "вести" лікарні, школи, бібліотеки, цим можуть займатися міста. Це все було призупинено.
Другий приклад - в останні кілька років з-під регіональної влади, у воєвод, були відібрані права на управління поліцією, пожежниками, санітарною інспекцією, будівельним наглядом, екологічною інспекцією і т.д. Це послаблює їх здатності діяти в кризових ситуаціях (emergency menagement). Вони всі повинні мати координацію.
- Скільки грошей залишається в громаді, а скільки йде в центр?
- Власних доходів у польському самоврядування не дуже багато. Загалом наше самоврядування володіє приблизно 85 млрд. злотих (120 млрд. гривень - авт.). А бюджет держави десь 180 млрд. злотих. Від однієї третьої до половини бюджету - гроші польського самоврядування.
- Вас критикували в Сеймі, коли ви проводили пропонували починати свою реформу?
- Існувало дві великих проблеми і дискусії. Один - то про що ви говорили: потрібні, чи ні райони. Вирішили, що потрібні. Друга тема - яка кількість воєводств має залишитися. Політична бюрократія старих воєводств виступала категорично проти їх ліквідації. Ми хотіли, щоб їх було мало, щоб вони були великими і сильними. Нам це вдалося, і тепер з 50-ти ми отримали 16. Все це відбувалося в рамках сильної політичної війни: праві були за реформу, посткомуністи - проти.
- Ініціатори української реформи говорять про те, що її потрібно провести швидко - за рік-два. Чи правильно це, адже в Польщі реформа триває більше десяти років?
- Так, це тривалий процес, але кожен її етап впроваджувався швидко. Всі разом зайняло багато часу - не було спільного політичного погляду на багато речей. Прошу пам'ятати, що Україна зараз стоїть перед зовсім іншими викликами, ніж Польща 15 років тому. І зараз реформа у вас повинна здійснюватися абсолютно по-іншому.
- А як, на вашу думку, це потрібно робити?
- Мені там радити важко, я мало знаю українські обставини.
- Ви б пішли радником з української реформі?
- Звичайно. Я обіцяв це Ющенко, але якось нічого з цього не вийшло, там є справи важливіші. Кількість рівнів управління, кількість районів і т.д., не з цього треба починати. Вся реформа починається з визначення завдань, компетенцій, принципів розподілу грошей, відповідальності різних рівнів самоврядування. Межі йдуть в кінці. А я постійно чую в Києві: скільки будуть регіонів, скільки буде районів, які будуть кордони. Це має бути завершеним, а не початком ...
Олександр Кажурін, Варшава, "Главред"